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■DRC调查

云南民族贫困地区农村公路建设模式调查

“十一五”以来，云南省大力实施农村公路“通达工程”和“通畅工程”，取得了明显进展。国务院发展研究中心“云南省‘三农’发展政策”调研组赴云南省实地调研发现，由于历史欠账较多，自然条件恶劣，云南民族贫困地区农村公路建设任务仍然很重，养护和管理还存在不少问题。建议进一步强化政府作为农村公路建设养护主体的地位和作用，加大对民族贫困地区农村公路建设支持力度，为农民提供通畅的交通保障条件。

■金三林

云南经验

农村公路是保障农民生产生活的基本条件，是农业和农村发展的先导性、基础性设施，在新农村建设中发挥着重要的支撑作用。“十一五”以来，云南省大力实施农村公路“通达工程”和“通畅工程”，到2010年底，全省13960个建制村有13681个通公路，通达率为98％，比2005年提高了48个百分点；全省1342个乡镇有1210个通了沥青水泥路，通畅率达到90．2％，比2005年提高了43个百分点。

云南省政府出台了 《云南省政府关于进一步加快农村公路建设的若干意见》，各级政府都成立了农村公路建设领导机构，从资金保障、公路养护、工程管理等方面推进农村公路建设。

为破解农村公路建设资金难题，云南坚持“中央和省给补助、地方自筹、多方筹资”的原则，建立政府投资为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多渠道筹资机制。省级财政每年安排4亿元资金用于农村公路建设，各州市县也积极配套相应资金，一些地方也通过整合使用不同渠道资金、合理分配政府补助资金、积极争取各方投资等方式积极探索拓宽筹融资渠道。

大理州从部门协调入手，将交通部门建设计划与相关部门资金项目实行对接，采取“管理渠道不乱、资金性质不变、集中捆绑使用、部门各记其功”的办法实施整合。昆明市根据各县（市）区经济发展情况，制定了不同的补助标准，对发达县区，市下达的建设任务不给补助；对欠发达的县区，市级补助资金70％；对贫困地区，市级补助资金85％。通过这些措施，全省“十一五”累计完成农村公路投资超过400亿元，是“十五”时期的11倍。

三分靠建设，七分靠养护。云南省从健全体制入手，因地制宜探索养护模式，努力使农村公路有机构管，有人养，有钱养。2007年出台的 《云南省农村公路管理养护体制改革方案》，确立了“县为主体、分级管理”的农村公路管理模式。省交通主管部门做好指导、帮助、督促、服务，筹措并安排省级养护工程补助资金；州市成立地方公路管理处 （公路局），县级成立地方公路管理段，乡镇成立交通运输管理所，部分建制村设置公路养护管理协管员。到2010年年底，全省所有州市和县（市、区）以及94．3％的乡镇都成立了农村公路养护管理机构。

省财政按统计年报所列养护里程全额安排省级农村公路养护补助资金，一些州、县政府也统筹本级财政预算，安排必要的财政资金用于农村公路的正常养护。2007年至2010年，省级投入农村公路养护补助资金达20多亿元，带动地方各级政府农村公路养护投入20多亿元。

临沧市还探索出了“政府主导，村‘两委’发动，全民参与”的养护模式，乡道管理养护由乡（镇）人民政府负责，具体由乡（镇）农村公路管理所负责组织实施，由公路沿线村“两委”推荐能吃苦、有责任心的人负责日常养护，同时将公路养护责任按行政区域分解到沿线村民委员会或村民小组，每年在农历八月十五和春节前后发动不少于二次的群众义务护路活动，对所辖公路进行集体养护。

在农村公路大发展时期，保障质量尤为关键。云南省先后制定了《云南省农村公路建设质量管理办法》、《云南省农村公路建设质量监督办法》等一系列规范性文件，并严格执行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制。还建立了“政府监督、专业抽检、群众参与、施工自检”的质量保证和监管体系，层层签订责任书，责任落实到人。政府还安排专项经费，对全省农村公路质量监督和监理人员进行培训，培训合格后持证上岗。

困难与问题并存

尽管云南省农村公路建设得到了较快发展，但由于历史欠账较多，自然条件恶劣，农村公路建设任务仍然较重，公路管理和养护还存在不少问题。

虽然到2010年年底云南省实现了90．2％的乡镇通畅和98％的建制村通达，但仍有132个乡镇6300公里通乡油路和279个村4500公里通达工程需要建设。而且云南省农村公路普遍存在“两低一弱”问题，即公路等级低，路面铺装率低，抗灾能力弱。高等级公路仅占总里程的0．52％，四级和等外公路占总里程的 98％（其中等外公路占37．6％），未铺装路面里程占总里程的89．3％。此外，农村公路通达深度和通畅程度还很低。建制村通达率虽然较高但通畅率还很低，仅为23．8％。

并且，云南省民族贫困地区农村公路实际建设成本大大高于国家补助标准，由于大部分州县乡财力弱，配套资金跟不上，资金缺口大已成为农村公路建设的主要障碍。据云南省交通主管部门测算，目前通乡油路实际平均造价每公里最少需80万元，重载交通路段每公里超过120万元，大大超过每公里60万的国家补助标准。而且，随着材料价格及人工费的不断上涨，以及建设项目向偏远地区的不断推进，实际建设成本还会继续上升。

农村公路建设属地方事权，中央仅安排补助性资金，大量建设资金需要地方各级政府配套安排。云南省民族贫困地区地方政府基本靠转移支付维持运转，县乡财政普遍无法从一般预算中专门安排农村公路建设资金，在实施成品油税费改革、取消养路费和政府还贷二级公路收费、规范地方政府融资平台等政策后，交通部门利用交通规费质押贷款，以及利用政府还贷收费公路统贷统还等筹集资金的融资方式出现新情况，地方政府资金配套能力下降。为了修路，有些村欠下了工程款，新增了村级债务。而且由于中央部门按照计划管理的方式对于农村公路建设项目进行层层审批，使得资金下达周期长。2009年通乡油路和“通达工程”资金到11月份才由财政部拨付到云南省级财政，12月初才拨付到项目单位。

“重建轻养”是我国农村公路存在的普遍性问题。村道公路没有列入《中华人民共和国公路法》的范畴，也就没有了建设、养护职责的法律设定。2005年出台的《农村公路管理养护体制改革方案》规定，县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，其交通主管部门具体负责管理养护工作，但目前全国范围还没有建立起规范有效的管养体制和运行机制，农村公路、特别是村级公路的养护责任主体还不明确。根据 《农村公路管理养护体制改革方案》，农村公路管理养护资金主要由汽车、拖拉机和摩托车养路费补助以及各级人民政府财政预算内资金构成，但2009年国家实施成品油价税改革后，取消了公路养路费，用成品油消费税等新增税收替代养路费等收费。由于新增税收用于农村公路养护的转移支付资金管理办法还未明确，对养护资金来源产生重要影响。

工程管理和路政管理水平较低，是制约民族贫困地区农村公路发展的另一个重要因素。与干线公路相比，农村公路施工单位资质普遍较低，工程技术力量薄弱，试验检测设备及人员缺乏；工程监理不到位，基层管理部门质量管理人员也不足，客观上影响了工程建设进度和质量。同时，农村公路上超载超限运输车辆随着经济的发展迅速增加；另一方面，基层路政管理机构的人员、经费、装备配备不足，农村公路产权手续不完善，侵占损坏农村公路路产路权问题突出。